信访困境是制度性的 温家宝亲自接访又如何
信访困境是制度性的
温家宝总理在政府工作报告中就指出，“坚持领导干部特别是主要领导干部处理群众来信和接待群众来访制度，服务群众，化解矛盾”。此言一出，立即就成为了媒体关注的焦点。有媒体甚至不远万里来电询问。我的回答是，领导干部特别是主要领导干部接访制度的出发点应是好的，是希望各地领导干部能负起责任来，亲自解决民众的具体问题，以构建和谐社会，但实际效果可能并不一定理想。因为领导干部接待群众来访本身就是一种与现代国家管理职权化原则相背的制度。现代国家最重要的规则之一，就是各司其职，各负其责。在这种规则面前，不是处理任何问题，都得主要领导干部亲自处理，甚至可以说，主要领导干部并非有权处理某些具体的纠纷。只有各司其职，才能各负其责。如果主要领导可以随意对下面职权部门负责的事情指手划脚，最终的结果就是无人负责。
为了说明这个道理，我们不妨假设，总理亲自接访。当然，凭着总理的威望和掌握的权力，有可能解决某些具体的纠纷，维护了某些人的合法权益，也可以让总理获得亲民爱民的好名声。但一个直接后果则是，就会有更多的人到北京来找总理解决问题。总理每天什么别的事都不干，也接待不过来。更为严重的是，总理并不能对任何信访问题都批示，有些问题就是批示了也不一定能解决。这样民众就会希望找比总理还要大的官。看病一定要找名医，上访一定要找大官是同样的道理。现在许多来北京上访的群众，为何坚持数年，就是希望有一天皇天开眼，能获得总书记和总理的批示，以求问题的解决。
为何就是总理亲自接访也不能从根本上解决民众的信访纠纷，反而有可能产生更多更严重的问题呢？在我看来，这与我国信访制度存在根本性缺陷分不开的。
信访悖论的政治分析
我把当前中国信访活动面临困境的制度性根源称为“信访悖论”。我是从信访活动的参与各方来理解和阐述这个悖论的。在我看来，信访民众、信访官员、基层政府和中央政府对信访制度的理解和运用，无论是目标和手段都并不完全相同。在某种意义上，信访就是参与各方运用国家权力和实现利益的博弈，是参与各方追寻自身利益最大化的制度平台。
中央政府在信访问题上面临的困境是多方面的。对此，学者李宏勃有过很形象的分析。他说，“在信访博弈中出现的国家常常会处在一个左右为难的困境中：作为游戏规则的制定者与仲裁者，国家既要保证言语的畅通并以此抵制基层政府的官僚主义，但又无力应付有时汹涌而来的大规模的进京上访和集体上访以及因此对社会造成的冲击；国家既要为民做主保持其美好的形象，又要防止有人借机滋事无理取闹；既要对某些基层政府的违法现象进行严厉弹压，又不得不在一定程度上维护基层官员的既得利益以激励其执行中央政令积极性”。那么，为何国家会遇到如此难堪的困境呢？如果从中央政府设立信访制度的政治目标及其历史演进过程可以看出，在中国共产党夺取国家政权之初，国家的最高决策者所倡导的信访制度不仅具有诸如深化政权合法化、化解剧烈社会矛盾、贯彻政策和实现社会动员等功能，而且还可以实现对官员非常规控制。然而，中央政府马上就发现，这个非常规控制的一个重要后果，就是问题向中央集中。早在1963年，中共中央和国务院在“关于加强人民来信来访工作的通知”中就承认：“如此众多的群众来北京要求解决各种具体问题，这给中央机关的工作增加很多困难”。为此，中央要求各省、市、自治区的党委和人委，应当加强对信访工作的领导，“努力做到使群众的各种具体问题就地解决”，“地方各级组织应当认真处理上级交办的案件，并按期回报处理结果。对于中央、国务院交办并要结果的案件，应当及时处理，一般问题在三个月内向中央、国务院回报处理结果。个别案件复杂，一时难以查清，到时不能结案回报的，应当说明原因，并提出结案日期”，并通过党的各级监察委员会“经常对各级党委和人委处理人民来信来访工作进行监督和检查”。从此之后，各种信访责任追究制也就越来越具体和越来越严格。也就是说，中央试图通过对地方党政施压来消解大量民众来京求决的制度效应，以确保信访的制度性目标的实现。
然后，地方党政为了自身的政治利益，采取各种手段消解来自中央的压力，并使信访的制度性目标发生异化，最后导致的是压力的转移到中央。中央要求地方政府把问题解决基层的要求，在地方党政看来，最直接的意义就是想尽办法不让民众到进京上访。因此，各级地方不得不把信访量作为最为重要的考核指标，以层层往下施压。而为了达到这些考核指标，各地方政府试图通过包括销号等方式减少进京上访的登记量。也就是说，中央对地方施加压力，本意或许是促使包括县政府在内的地方政府切实为上访民众解决问题、主持正义，从而舒解民怨，增进社会和谐，或者至少减少社会的不和谐。但是，面对中央的压力，地方政府往往并不是去解决问题，而是对上访群众采取的截访、销号、拘留、罚款、劳教、判刑、连坐等控制手段压制上访人员。当然，我们不是说地方政府根本不想解决问题，因为有很多问题确实不是地方政府能够解决的，也有很多问题是任何政府都不能解决的。但是，地方政府对于上访人员的压制常常激起更大的怨愤。有些上访人员，本来可能是无理上访，但是一旦被地方政府打击，比如劳教，那么因为上访被劳教便成了他们上访的有理缘由。中央的意图与效果南辕北辙的最好例子是销帐。中央建立和维持信访制度，本意或许包括借用民众的力量防范腐败。然而，中央加强信访工作的客观效果却恰恰相反。有些地方政府甚至用纳税人的钱贿赂包括国家信访局在内的上级信访部门，以求减少信访登记量。
特别值得注意的是，信访民众是完全能够认识到地方政府与中央因不一致所产生的困境的。客观来说，他们的许多问题是由于基层政府的不作为或乱作为造成的，但也有些是由于中央的政策不符合实际带来的。对他们而言，如何利用这种困境和压力来保障自己的权益或获得制度外的利益也是一种理性的选择。因此，地方政府越是阻止民众进京上访，民众进京上访的动力越大。许多上访人员都相信一个行动逻辑，那就是被他们视为对手的地方政府怕什么，他们就偏偏做什么。他们的心理轨迹似乎是这样的：县政府不让上北京？很好，这说明县政府怕我们上北京，为了迫使县政府解决问题，我们就一定去北京。一旦群众突破地方的道道防线，他们不仅持续进京上访，还采用各式各样的“非正常上访，” 诸如到使馆区静坐，造访国家领导人驻地，甚至采取跳金水河和自焚等激烈手段，制造产生政治压力的事件。然而，这样做的后果就是地方政府采取更为严厉的办法对待信访民众，而中央也为了自身的安全不得不默认地方政府违法行为。这样，也就不得不动摇全社会包括信访民众对信访制度的信任。这种情况表明，信访制度或许不那么有效，上访人员也不一定认为信访制度有多大用处。但是，至少在某些地方，来自中央的压力把信访制度从无用变成了有害。这样一来，信访制度就从减压阀变成了增压器。
信访制度改革的方向
应该说，我的分析已清楚地揭示了信访制度的重大缺陷。在我看来，这些缺陷最主要的根源在于信访运行的逻辑和规则与中国的集权政治体制一脉相承的，最集中的表现就是建立在压力体制之上的信访责任追究制。我认为，要从国家政权建设和执政安全的高度来认识对信访制度进行改革的重要性，并从政治体制现代化的视野来重新确定信功能目标和信访体制。具体来说，可以从行政、法律、政治三个层面考虑如何对信访制度进行稳妥而有步骤的改革。其核心内容主要有三个方面：
第一、短期的行政治标之策是给各级党政部门减压和给信访公民松绑，以减小信访的规模和冲击性，维护社会稳定。具体来说，中央减少对地方党政领导的压力，不按信访量给各地排名，取消信访责任追究制，不要求地方政府来京接访；中央信访部门不再给省市开信访移办单；不对信访公民的信访级别作特别的限制；由信访地公安机关依法处理因信访而发生的治安案件。在我看来，通过减弱信访的权利救济功能，降低群众对信访的预期，会迅速使一些信访案件平息，减少群众进京走访；而给地方政府减压，才能给中央减压，维护地方的政治权威，才能加强和巩固中央的政治权威。
第二、中期的法律治标之策是强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。具体来说，由上级法院和检察院下派一级设立告诉申诉案件受理机构；扩大诉讼受理范围，对关系到民众生活的案件可以考虑缓收、减收或免收诉讼费；加强新闻媒体和社会力量对司法机关的监督，克服司法腐败；司法机关对受理的告诉和申诉案件要在限期内给予答复；由司法部门依法查处信访人迫害案件；组织社会中介机构对群众告诉申诉进行法律援助；增加司法机构的资源投入，并在制度上确立法院和检察院的重要人员和经费均由上一级法院和检察院管理和保障。通过树立国家司法机构的权威，可以把社会矛盾的解决引导到正规的司法渠道，逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民政治行动。
第三、长期的政治治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益表达组织。具体来说，组织各级人民代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办；公布各级人民代表的联系方式；建立全国信访网，并把一些重大问题的信访资料上网公示让民众评议。允许社会各阶层建立利益表达组织，以法律允许的方式让他们通过集会示威等方式表达利益。这样做的好处是，其一，使各层级各选区的人大代表有了一项新的具体职责，他们有法律赋予的言论免责权和调查权，也有义务对信访反映的问题进行调查，并依据调查向成为信访对象的一府两院提出质询，直至向严重渎职、失职、甚至涉嫌违法犯罪的领导干部提出罢免动议。这样，不仅使信访工作获得一个权力主体，同时也使信访工作具备了应有的问责性，即向人民负责的特质；其二，将目前散存在各职能部门的信访资源合并到人代会将为人民代表大会的制度建设提供大量物质资源、人力资源和政治资源，将为人民代表逐步专职化和与此相应的人代会逐步实质化创造资源和职责两方面的条件；其三，把信访集中到人大后，可以建立一套统一的科学的信访登记体系和检索体系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会资源，克服目前信访公民盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失。其四，最关键的是中国政治改革的方向要容许各种社会利益表达组织的存在，只有让社会各阶层都有自己的利益表达组织，才能产生一个利益相对均衡、社会相对和谐的现代社会。
（《南风窗》2009年第8期）
温家宝总理在政府工作报告中就指出，“坚持领导干部特别是主要领导干部处理群众来信和接待群众来访制度，服务群众，化解矛盾”。此言一出，立即就成为了媒体关注的焦点。有媒体甚至不远万里来电询问。我的回答是，领导干部特别是主要领导干部接访制度的出发点应是好的，是希望各地领导干部能负起责任来，亲自解决民众的具体问题，以构建和谐社会，但实际效果可能并不一定理想。因为领导干部接待群众来访本身就是一种与现代国家管理职权化原则相背的制度。现代国家最重要的规则之一，就是各司其职，各负其责。在这种规则面前，不是处理任何问题，都得主要领导干部亲自处理，甚至可以说，主要领导干部并非有权处理某些具体的纠纷。只有各司其职，才能各负其责。如果主要领导可以随意对下面职权部门负责的事情指手划脚，最终的结果就是无人负责。
为了说明这个道理，我们不妨假设，总理亲自接访。当然，凭着总理的威望和掌握的权力，有可能解决某些具体的纠纷，维护了某些人的合法权益，也可以让总理获得亲民爱民的好名声。但一个直接后果则是，就会有更多的人到北京来找总理解决问题。总理每天什么别的事都不干，也接待不过来。更为严重的是，总理并不能对任何信访问题都批示，有些问题就是批示了也不一定能解决。这样民众就会希望找比总理还要大的官。看病一定要找名医，上访一定要找大官是同样的道理。现在许多来北京上访的群众，为何坚持数年，就是希望有一天皇天开眼，能获得总书记和总理的批示，以求问题的解决。
为何就是总理亲自接访也不能从根本上解决民众的信访纠纷，反而有可能产生更多更严重的问题呢？在我看来，这与我国信访制度存在根本性缺陷分不开的。
信访悖论的政治分析
我把当前中国信访活动面临困境的制度性根源称为“信访悖论”。我是从信访活动的参与各方来理解和阐述这个悖论的。在我看来，信访民众、信访官员、基层政府和中央政府对信访制度的理解和运用，无论是目标和手段都并不完全相同。在某种意义上，信访就是参与各方运用国家权力和实现利益的博弈，是参与各方追寻自身利益最大化的制度平台。
中央政府在信访问题上面临的困境是多方面的。对此，学者李宏勃有过很形象的分析。他说，“在信访博弈中出现的国家常常会处在一个左右为难的困境中：作为游戏规则的制定者与仲裁者，国家既要保证言语的畅通并以此抵制基层政府的官僚主义，但又无力应付有时汹涌而来的大规模的进京上访和集体上访以及因此对社会造成的冲击；国家既要为民做主保持其美好的形象，又要防止有人借机滋事无理取闹；既要对某些基层政府的违法现象进行严厉弹压，又不得不在一定程度上维护基层官员的既得利益以激励其执行中央政令积极性”。那么，为何国家会遇到如此难堪的困境呢？如果从中央政府设立信访制度的政治目标及其历史演进过程可以看出，在中国共产党夺取国家政权之初，国家的最高决策者所倡导的信访制度不仅具有诸如深化政权合法化、化解剧烈社会矛盾、贯彻政策和实现社会动员等功能，而且还可以实现对官员非常规控制。然而，中央政府马上就发现，这个非常规控制的一个重要后果，就是问题向中央集中。早在1963年，中共中央和国务院在“关于加强人民来信来访工作的通知”中就承认：“如此众多的群众来北京要求解决各种具体问题，这给中央机关的工作增加很多困难”。为此，中央要求各省、市、自治区的党委和人委，应当加强对信访工作的领导，“努力做到使群众的各种具体问题就地解决”，“地方各级组织应当认真处理上级交办的案件，并按期回报处理结果。对于中央、国务院交办并要结果的案件，应当及时处理，一般问题在三个月内向中央、国务院回报处理结果。个别案件复杂，一时难以查清，到时不能结案回报的，应当说明原因，并提出结案日期”，并通过党的各级监察委员会“经常对各级党委和人委处理人民来信来访工作进行监督和检查”。从此之后，各种信访责任追究制也就越来越具体和越来越严格。也就是说，中央试图通过对地方党政施压来消解大量民众来京求决的制度效应，以确保信访的制度性目标的实现。
然后，地方党政为了自身的政治利益，采取各种手段消解来自中央的压力，并使信访的制度性目标发生异化，最后导致的是压力的转移到中央。中央要求地方政府把问题解决基层的要求，在地方党政看来，最直接的意义就是想尽办法不让民众到进京上访。因此，各级地方不得不把信访量作为最为重要的考核指标，以层层往下施压。而为了达到这些考核指标，各地方政府试图通过包括销号等方式减少进京上访的登记量。也就是说，中央对地方施加压力，本意或许是促使包括县政府在内的地方政府切实为上访民众解决问题、主持正义，从而舒解民怨，增进社会和谐，或者至少减少社会的不和谐。但是，面对中央的压力，地方政府往往并不是去解决问题，而是对上访群众采取的截访、销号、拘留、罚款、劳教、判刑、连坐等控制手段压制上访人员。当然，我们不是说地方政府根本不想解决问题，因为有很多问题确实不是地方政府能够解决的，也有很多问题是任何政府都不能解决的。但是，地方政府对于上访人员的压制常常激起更大的怨愤。有些上访人员，本来可能是无理上访，但是一旦被地方政府打击，比如劳教，那么因为上访被劳教便成了他们上访的有理缘由。中央的意图与效果南辕北辙的最好例子是销帐。中央建立和维持信访制度，本意或许包括借用民众的力量防范腐败。然而，中央加强信访工作的客观效果却恰恰相反。有些地方政府甚至用纳税人的钱贿赂包括国家信访局在内的上级信访部门，以求减少信访登记量。
特别值得注意的是，信访民众是完全能够认识到地方政府与中央因不一致所产生的困境的。客观来说，他们的许多问题是由于基层政府的不作为或乱作为造成的，但也有些是由于中央的政策不符合实际带来的。对他们而言，如何利用这种困境和压力来保障自己的权益或获得制度外的利益也是一种理性的选择。因此，地方政府越是阻止民众进京上访，民众进京上访的动力越大。许多上访人员都相信一个行动逻辑，那就是被他们视为对手的地方政府怕什么，他们就偏偏做什么。他们的心理轨迹似乎是这样的：县政府不让上北京？很好，这说明县政府怕我们上北京，为了迫使县政府解决问题，我们就一定去北京。一旦群众突破地方的道道防线，他们不仅持续进京上访，还采用各式各样的“非正常上访，” 诸如到使馆区静坐，造访国家领导人驻地，甚至采取跳金水河和自焚等激烈手段，制造产生政治压力的事件。然而，这样做的后果就是地方政府采取更为严厉的办法对待信访民众，而中央也为了自身的安全不得不默认地方政府违法行为。这样，也就不得不动摇全社会包括信访民众对信访制度的信任。这种情况表明，信访制度或许不那么有效，上访人员也不一定认为信访制度有多大用处。但是，至少在某些地方，来自中央的压力把信访制度从无用变成了有害。这样一来，信访制度就从减压阀变成了增压器。
信访制度改革的方向
应该说，我的分析已清楚地揭示了信访制度的重大缺陷。在我看来，这些缺陷最主要的根源在于信访运行的逻辑和规则与中国的集权政治体制一脉相承的，最集中的表现就是建立在压力体制之上的信访责任追究制。我认为，要从国家政权建设和执政安全的高度来认识对信访制度进行改革的重要性，并从政治体制现代化的视野来重新确定信功能目标和信访体制。具体来说，可以从行政、法律、政治三个层面考虑如何对信访制度进行稳妥而有步骤的改革。其核心内容主要有三个方面：
第一、短期的行政治标之策是给各级党政部门减压和给信访公民松绑，以减小信访的规模和冲击性，维护社会稳定。具体来说，中央减少对地方党政领导的压力，不按信访量给各地排名，取消信访责任追究制，不要求地方政府来京接访；中央信访部门不再给省市开信访移办单；不对信访公民的信访级别作特别的限制；由信访地公安机关依法处理因信访而发生的治安案件。在我看来，通过减弱信访的权利救济功能，降低群众对信访的预期，会迅速使一些信访案件平息，减少群众进京走访；而给地方政府减压，才能给中央减压，维护地方的政治权威，才能加强和巩固中央的政治权威。
第二、中期的法律治标之策是强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。具体来说，由上级法院和检察院下派一级设立告诉申诉案件受理机构；扩大诉讼受理范围，对关系到民众生活的案件可以考虑缓收、减收或免收诉讼费；加强新闻媒体和社会力量对司法机关的监督，克服司法腐败；司法机关对受理的告诉和申诉案件要在限期内给予答复；由司法部门依法查处信访人迫害案件；组织社会中介机构对群众告诉申诉进行法律援助；增加司法机构的资源投入，并在制度上确立法院和检察院的重要人员和经费均由上一级法院和检察院管理和保障。通过树立国家司法机构的权威，可以把社会矛盾的解决引导到正规的司法渠道，逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民政治行动。
第三、长期的政治治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益表达组织。具体来说，组织各级人民代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办；公布各级人民代表的联系方式；建立全国信访网，并把一些重大问题的信访资料上网公示让民众评议。允许社会各阶层建立利益表达组织，以法律允许的方式让他们通过集会示威等方式表达利益。这样做的好处是，其一，使各层级各选区的人大代表有了一项新的具体职责，他们有法律赋予的言论免责权和调查权，也有义务对信访反映的问题进行调查，并依据调查向成为信访对象的一府两院提出质询，直至向严重渎职、失职、甚至涉嫌违法犯罪的领导干部提出罢免动议。这样，不仅使信访工作获得一个权力主体，同时也使信访工作具备了应有的问责性，即向人民负责的特质；其二，将目前散存在各职能部门的信访资源合并到人代会将为人民代表大会的制度建设提供大量物质资源、人力资源和政治资源，将为人民代表逐步专职化和与此相应的人代会逐步实质化创造资源和职责两方面的条件；其三，把信访集中到人大后，可以建立一套统一的科学的信访登记体系和检索体系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会资源，克服目前信访公民盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失。其四，最关键的是中国政治改革的方向要容许各种社会利益表达组织的存在，只有让社会各阶层都有自己的利益表达组织，才能产生一个利益相对均衡、社会相对和谐的现代社会。
（《南风窗》2009年第8期）
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